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假设历史•没有反垄断法 托拉斯能够控制美国吗？
没有反垄断法 托拉斯能够控制美国吗？
如果没有反垄断法 托拉斯能够控制美国吗？
假设历史如果没有反垄断法 托拉斯能够控制美国吗？
为了预防和制止垄断行为，全国人大常委会于2007年8月30日制定了《中华人民共和国反垄断法》（以下简称反垄断法），该法自2008年8月1日起施行。
反垄断法被称为“经济宪法”，在市场经济中有着极其重要的地位，旨在保护企业之间的自由竞争，保障消费者权利，维护市场秩序，促进行业健康发展。
今年，我国《反垄断法》颁布实施10周年，其间取得了丰硕成果，确立了竞争政策的基础性地位，建立了公平竞争审查制度。
我们一起来了解一下反垄断那些事儿。
自反垄断法实施以来，中国特色反垄断法律体系不断完善。
2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中明确提出，组建国家市场监督管理总局。该机构组建之后整合了反垄断执法职责。比如，将国家发改委承担的价格监督检查与反垄断执法职责，及国务院反垄断委员会办公室的职责进行整合。
2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国反不正当竞争法》，该法自2018年1月1日起施行。反不正当竞争法的修订进一步厘清了与反垄断法之间的关系，完善了我国的竞争法律体系。
国务院出台了相关行政法规，反垄断执法机关先后出台了经营者集中审查、反价格垄断、禁止垄断协议行为等部门规章12部、规范性文件3部、办事指南和指导意见10部，大大提高了反垄断法法律规范的可操作性。
“这些指南体现我国执法机构的执法思路和原则，分享执法经验，给予经营者更清晰的指引。可以说，《反垄断法》颁布实施10年，是我国反垄断法治化水平不断提高的10年。”国家市场监管总局副局长、国务院反垄断委员会委员兼秘书长甘霖说。
未来，我国反垄断法律规则体系仍需不断完善。对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇认为，随着经济体制改革的深化，反垄断法实施也应进一步优化：一方面，应在总结过去10年经验的基础上不断完善反垄断法制度体系，厘清概念、明确适用原则，为反垄断执法、司法和守法提供更具可操作性的规范依据；另一方面，应尽快推进处于基础性地位的竞争政策法制化，尤其是公平竞争审查制度法制化，与反垄断法律制度有效衔接，以明确政府与市场间的关系，保障市场在资源配置中的决定性地位，更好地发挥政府作用，以竞争法治更好、更快地促进现代化经济体系的建设。
在反垄断法治化水平提高的同时，反垄断执法机构也查处了一批反垄断案件。
8月1日，由国务院反垄断委员会专家咨询组主办、对外经济贸易大学竞争法中心承办的第七届中国竞争政策论坛发布了反垄断十大案例，具有敢于向大公司动刀、敢于动部门的奶酪、维护消费者权益的突出特点。
据统计，十年来，我国依法打击垄断行为，查结垄断协议案163件和滥用市场支配地位案54件，累计罚款金额超过110亿元人民币，查结滥用行政权力排除、限制竞争案183件；审结经营者集中案件2283件，查处未依法申报案件22件。
市场经济的灵魂是什么？是竞争。而垄断作为一种经济现象，本身既是竞争的对立物，也是竞争发展的必然结果。
反垄断法规定，垄断行为主要包括三种，分别是经营者达成垄断协议，经营者滥用市场支配地位，具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。此外，还有一种垄断行为，即滥用行政权力排除、限制竞争。
建立公平竞争的市场秩序是我国改革开放四十年来一直追求的目标。
党的十九大报告提出，要加快完善社会主义市场经济体制。全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制，完善市场监管体制。这一论断，明确了反垄断工作的任务和方向。
如果有经营者涉嫌垄断行为，任何单位和个人都有权向反垄断执法机构举报。反垄断执法机构应当为举报人保密。
在调查涉嫌垄断行为时，反垄断执法机构可以采取很多措施，比如：
一旦查出垄断行为属实，那就要受到法律的制裁。
反垄断法明确规定，经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款。
经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。
经营者违反本法规定实施集中的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，可以处五十万元以下的罚款。
行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。
此前我国反垄断执法部门分散在商务部、国家发展和改革委、原国家工商行政管理总局，今年，国务院机构改革后，保留国务院反垄断委员会，并由新成立的国家市场监督管理总局承担反垄断统一执法。
“3家反垄断执法机构合并为一家，执法主体的融合，更有利于执法标准的统一和执法行为的协调。”国务院反垄断委员会专家咨询组召集人张穹说。在《反垄断法》颁布实施10周年的时间节点上，国家市场监督管理总局作为反垄断统一执法机构，面临着新的挑战，反垄断工作站在了新的历史起点上。
国家市场监管总局副局长、国务院反垄断委员会委员兼秘书长甘霖认为挑战来自以下几个方面：经济高质量发展对竞争政策的实施提出新要求，要在推进供给侧结构性改革，鼓励创新和提高资源配置效率等方面发挥更大作用。互联网经济等新经济业态对反垄断执法提出新要求，反垄断执法无法照搬传统的分析思路和评估方法。经济全球化和企业竞争国际化，对加强反垄断国际合作提出新要求，我们要加强反垄断国际交流合作，共同维护国际市场的公平竞争。同时，新时代反垄断工作对执法能力和水平提出新要求，我国执法队伍建设仍然有很长的路要走。
国务院反垄断委员会专家咨询组召集人张穹建议，做好新时期反垄断工作首先要有大局观念，我国经济发展已转向高质量发展阶段，经济结构、产业结构的转型升级是当前的重要任务，反垄断工作应关注国民经济发展的特点，并为此助力加油，推动经济转型发展。其次要有全球视野，要学习国外反垄断执法机构的经验，学习借鉴其先进理论、技术，密切跟踪其重大执法案件，精准分析鉴别其重大反垄断政策。最后，还要有未来眼光，要充分认清数字经济的发展趋势，高度重视数字经济的重大影响，勇于创新与数字经济相适应的反垄断理论等。
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第
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《中华人民共和国反垄断法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过，现予公布，自2008年8月1日起施行。
中华人民共和国主席 胡锦涛
2007年8月30日
（2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）
目 录
第一章 总 则
第二章 垄断协议
第三章 滥用市场支配地位
第四章 经营者集中
第五章 滥用行政权力排除、限制竞争
第六章 对涉嫌垄断行为的调查
第七章 法律责任
第八章 附 则
第一章 总 则
为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。
中华人民共和国境内经济活动中的垄断行为，适用本法；中华人民共和国境外的垄断行为，对境内市场竞争产生排除、限制影响的，适用本法。
本法规定的垄断行为包括：
（一）经营者达成垄断协议；
（二）经营者滥用市场支配地位；
（三）具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。
国家制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，完善宏观调控，健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。
经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力。
具有市场支配地位的经营者，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。
国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。
前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。
行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。
国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，履行下列职责：
（一）研究拟订有关竞争政策；
（二）组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；
（三）制定、发布反垄断指南；
（四）协调反垄断行政执法工作；
（五）国务院规定的其他职责。
国务院反垄断委员会的组成和工作规则由国务院规定。
国务院规定的承担反垄断执法职责的机构（以下统称国务院反垄断执法机构）依照本法规定，负责反垄断执法工作。
国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。
行业协会应当加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争，维护市场竞争秩序。
本法所称经营者，是指从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织。
本法所称相关市场，是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务（以下统称商品）进行竞争的商品范围和地域范围。
第二章 垄断协议
禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：
（一）固定或者变更商品价格；
（二）限制商品的生产数量或者销售数量；
（三）分割销售市场或者原材料采购市场；
（四）限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品；
（五）联合抵制交易；
（六）国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。
本法所称垄断协议，是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。
禁止经营者与交易相对人达成下列垄断协议：
（一）固定向第三人转售商品的价格；
（二）限定向第三人转售商品的最低价格；
（三）国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。
经营者能够证明所达成的协议属于下列情形之一的，不适用本法第十三条、第十四条的规定：
（一）为改进技术、研究开发新产品的；
（二）为提高产品质量、降低成本、增进效率，统一产品规格、标准或者实行专业化分工的；
（三）为提高中小经营者经营效率，增强中小经营者竞争力的；
（四）为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的；
（五）因经济不景气，为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的；
（六）为保障对外贸易和对外经济合作中的正当利益的；
（七）法律和国务院规定的其他情形。
属于前款第一项至第五项情形，不适用本法第十三条、第十四条规定的，经营者还应当证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益。
行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为。
第三章 滥用市场支配地位
禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：
（一）以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品；
（二）没有正当理由，以低于成本的价格销售商品；
（三）没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易；
（四）没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；
（五）没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件；
（六）没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇；
（七）国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。
本法所称市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。
认定经营者具有市场支配地位，应当依据下列因素：
（一）该经营者在相关市场的市场份额，以及相关市场的竞争状况；
（二）该经营者控制销售市场或者原材料采购市场的能力；
（三）该经营者的财力和技术条件；
（四）其他经营者对该经营者在交易上的依赖程度；
（五）其他经营者进入相关市场的难易程度；
（六）与认定该经营者市场支配地位有关的其他因素。
有下列情形之一的，可以推定经营者具有市场支配地位：
（一）一个经营者在相关市场的市场份额达到二分之一的；
（二）两个经营者在相关市场的市场份额合计达到三分之二的；
（三）三个经营者在相关市场的市场份额合计达到四分之三的。
有前款第二项、第三项规定的情形，其中有的经营者市场份额不足十分之一的，不应当推定该经营者具有市场支配地位。
被推定具有市场支配地位的经营者，有证据证明不具有市场支配地位的，不应当认定其具有市场支配地位。
第四章 经营者集中
经营者集中是指下列情形：
（一）经营者合并；
（二）经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；
（三）经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。
经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。
经营者集中有下列情形之一的，可以不向国务院反垄断执法机构申报：
（一）参与集中的一个经营者拥有其他每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或者资产的；
（二）参与集中的每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或者资产被同一个未参与集中的经营者拥有的。
经营者向国务院反垄断执法机构申报集中，应当提交下列文件、资料：
（一）申报书；
（二）集中对相关市场竞争状况影响的说明；
（三）集中协议；
（四）参与集中的经营者经会计师事务所审计的上一会计年度财务会计报告；
（五）国务院反垄断执法机构规定的其他文件、资料。
申报书应当载明参与集中的经营者的名称、住所、经营范围、预定实施集中的日期和国务院反垄断执法机构规定的其他事项。
经营者提交的文件、资料不完备的，应当在国务院反垄断执法机构规定的期限内补交文件、资料。经营者逾期未补交文件、资料的，视为未申报。
国务院反垄断执法机构应当自收到经营者提交的符合本法第二十三条规定的文件、资料之日起三十日内，对申报的经营者集中进行初步审查，作出是否实施进一步审查的决定，并书面通知经营者。国务院反垄断执法机构作出决定前，经营者不得实施集中。
国务院反垄断执法机构作出不实施进一步审查的决定或者逾期未作出决定的，经营者可以实施集中。
国务院反垄断执法机构决定实施进一步审查的，应当自决定之日起九十日内审查完毕，作出是否禁止经营者集中的决定，并书面通知经营者。作出禁止经营者集中的决定，应当说明理由。审查期间，经营者不得实施集中。
有下列情形之一的，国务院反垄断执法机构经书面通知经营者，可以延长前款规定的审查期限，但最长不得超过六十日：
（一）经营者同意延长审查期限的；
（二）经营者提交的文件、资料不准确，需要进一步核实的；
（三）经营者申报后有关情况发生重大变化的。
国务院反垄断执法机构逾期未作出决定的，经营者可以实施集中。
审查经营者集中，应当考虑下列因素：
（一）参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力；
（二）相关市场的市场集中度；
（三）经营者集中对市场进入、技术进步的影响；
（四）经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响；
（五）经营者集中对国民经济发展的影响；
（六）国务院反垄断执法机构认为应当考虑的影响市场竞争的其他因素。
经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当作出禁止经营者集中的决定。但是，经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的，国务院反垄断执法机构可以作出对经营者集中不予禁止的决定。
对不予禁止的经营者集中，国务院反垄断执法机构可以决定附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件。
国务院反垄断执法机构应当将禁止经营者集中的决定或者对经营者集中附加限制性条件的决定，及时向社会公布。
对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。
第五章 滥用行政权力排除、限制竞争
行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。
行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，实施下列行为，妨碍商品在地区之间的自由流通：
（一）对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格；
（二）对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场；
（三）采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场；
（四）设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出；
（五）妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。
行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。
行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。
行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，强制经营者从事本法规定的垄断行为。
行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。
第六章 对涉嫌垄断行为的调查
反垄断执法机构依法对涉嫌垄断行为进行调查。
对涉嫌垄断行为，任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报。反垄断执法机构应当为举报人保密。
举报采用书面形式并提供相关事实和证据的，反垄断执法机构应当进行必要的调查。
反垄断执法机构调查涉嫌垄断行为，可以采取下列措施：
（一）进入被调查的经营者的营业场所或者其他有关场所进行检查；
（二）询问被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人，要求其说明有关情况；
（三）查阅、复制被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人的有关单证、协议、会计账簿、业务函电、电子数据等文件、资料；
（四）查封、扣押相关证据；
（五）查询经营者的银行账户。
采取前款规定的措施，应当向反垄断执法机构主要负责人书面报告，并经批准。
反垄断执法机构调查涉嫌垄断行为，执法人员不得少于二人，并应当出示执法证件。
执法人员进行询问和调查，应当制作笔录，并由被询问人或者被调查人签字。
反垄断执法机构及其工作人员对执法过程中知悉的商业秘密负有保密义务。
被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人应当配合反垄断执法机构依法履行职责，不得拒绝、阻碍反垄断执法机构的调查。
被调查的经营者、利害关系人有权陈述意见。反垄断执法机构应当对被调查的经营者、利害关系人提出的事实、理由和证据进行核实。
反垄断执法机构对涉嫌垄断行为调查核实后，认为构成垄断行为的，应当依法作出处理决定，并可以向社会公布。
对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为，被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的，反垄断执法机构可以决定中止调查。中止调查的决定应当载明被调查的经营者承诺的具体内容。
反垄断执法机构决定中止调查的，应当对经营者履行承诺的情况进行监督。经营者履行承诺的，反垄断执法机构可以决定终止调查。
有下列情形之一的，反垄断执法机构应当恢复调查：
（一）经营者未履行承诺的；
（二）作出中止调查决定所依据的事实发生重大变化的；
（三）中止调查的决定是基于经营者提供的不完整或者不真实的信息作出的。
第七章 法律责任
经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款。
经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。
行业协会违反本法规定，组织本行业的经营者达成垄断协议的，反垄断执法机构可以处五十万元以下的罚款；情节严重的，社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。
经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。
经营者违反本法规定实施集中的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，可以处五十万元以下的罚款。
对本法第四十六条、第四十七条、第四十八条规定的罚款，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素。
经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。
行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。
法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的，依照其规定。
对反垄断执法机构依法实施的审查和调查，拒绝提供有关材料、信息，或者提供虚假材料、信息，或者隐匿、销毁、转移证据，或者有其他拒绝、阻碍调查行为的，由反垄断执法机构责令改正，对个人可以处二万元以下的罚款，对单位可以处二十万元以下的罚款；情节严重的，对个人处二万元以上十万元以下的罚款，对单位处二十万元以上一百万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
对反垄断执法机构依据本法第二十八条、第二十九条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。
对反垄断执法机构作出的前款规定以外的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
反垄断执法机构工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露执法过程中知悉的商业秘密，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。
第八章 附 则
经营者依照有关知识产权的法律、行政法规规定行使知识产权的行为，不适用本法；但是，经营者滥用知识产权，排除、限制竞争的行为，适用本法。
农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为，不适用本法。
本法自2008年8月1日起施行。
中国政府网
自中国的《反垄断法》于2008年开始被实施，有三个机构设了三个反垄断局来执行这部法律，这三个机构分别是：发改委、商务部、工商总局。
之所以有三个部门来执行反垄断这一件事，跟《反垄断法》的难产过程有关。
1987年8月，《反垄断法》起草小组在国务院法制局成立，第二年，《反对垄断和不正当竞争暂行条例草案》就被提出。5年后，《反不正当竞争法》率先在第八届全国人大常委会第三次会议通过，可《反垄断法》却没见踪影。
到了94年，人大委托经贸委（商务部前身）、工商总局这两个部门共同起草《反垄断法》，这之后，外界揣测，关于该法律的立法权、执行权争夺战就开始了。
整整9年时间，不少专家学者都被邀请参与讨论，但直到2003年经贸委变成商务部，《反垄断法》何时能出台仍然没有结果。
2004年3月，商务部撇开工商总局，单独将反垄断法的送审稿，提交给了国务院法制办，据当时媒体报道，那份草案中，商务部将反垄断的执行权划归自身所有，此举不仅遭到其它部门反对，也没有得到国务院认可。
当年9月，商务部又成立了反垄断调查办公室，职能仅是“承担有关反垄断的国际交流、反垄断立法及调查等相关工作”。然而热身动作已经开始了，商务部联合国务院法制办、监察部、财政部、交通部、税务总局、质检总局共七部门，到各地开展监察工作，管起了排斥外地产品的地方保护现象。
虽然早在1995年，工商总局在其公平贸易局下就设有反垄断处，到2004年共查处了行业垄断案6000余件，行政垄断案500余件，垄断行为涉及水、电、暖、气、盐、铁路、石油、电信、邮政、保险、烟草、商业银行等。但在商务部较为活跃的2004年，工商总局仅在6月份发布了一份《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》，除此之外就再无其它“争权”举措了。
发改委是2003年加入这场卡位站的。当年，发改委制定了《制止价格垄断行为暂行规定》，赋予了自己对价格垄断行为的认定、解释、处罚等权力。到商务部动作频频的2004年，发改委又呼吁尽快制定、出台《反垄断法》，“从依法管理、提高信息透明度和价格监管等方面加强对垄断行业的管理”。
那段时间，媒体们大批量报道了三部委对反垄断的“争夺战”，商务部条法司有关负责人一度还发声回应，称媒体关于争夺战让《反垄断法》出台受阻的报道失实。该负责人还提到了另一部法律，《立法法》，他说商务部成立以来，抓紧起草《反垄断法》，依据《立法法》广泛征求了国务院各部门的意见，国务院各部门均一致认为应当尽快出台《反垄断法》。
辟谣的同时，该负责人还强调了商务部在反垄断方面的重要地位：商务部的主要职责之一就是“研究拟定规范市场运行、流通秩序和打破市场垄断、地区封锁的政策，建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”，负责“起草、拟定健全规范市场体系的法规、规章和标准，协调打破市场垄断、行业垄断和地区封锁的有关工作”。
一番混乱过后，2006年6月7日，时任国务院总理主持召开常务会议，讨论并原则通过了《反垄断法》草案。
2007年8月30日，《中华人民共和国反垄断法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2008年8月1日起施行。
自此，发改委、商务部、工商总局真正开始了有《反垄断法》可依的反垄断工作。
工商总局主要处理非价格垄断、非价格滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争行为的案件。
与之对应，发改委主要负责与价格相关的案件。比如他们调查了中国电信和中国移动的宽带价格垄断问题，最终电信和移动承诺降低宽带上网费用；比如因为价格垄断问题，发改委价格监督检查与反垄断局向茅台酒业和五粮液开出了4.31亿元的罚单。
商务部主要处理企业的兼并申请――只要兼并双方的年收入达到一定规模，都必须向商务部反垄断局提出申请，包括国企、外企和民企。比如商务部带附加条件地通过了美国西部数据对日立移动硬盘的收购、谷歌对摩托罗拉手机业务的收购，没有通过可口可乐收购汇源的申请。
但三个部门合作反垄断，一直以来都为很多专家学者所诟病。其中较显低效率的一点是，拿“价格”这个因素来划分职权，本身就有很多困难，因为在具体案例里，一个公司的垄断行为很难分辨是价格垄断，还是非价格垄断行为。
2013年，社科院法学教授王晓晔，与霍金路伟律师事务所合伙人Adrian Emch联合撰文，发表在《反垄断执法期刊》上，他们提出，三个反垄断机构应该合并成一个，如此可以提效率，降成本，对三个机构之间的掣肘也有好处。
王晓晔长期研究反垄断法，在《反垄断法》漫长的论证、起草、送审过程中，她参与了草案的制定工作，那时候她是社科院经济法室的主任。
她指出，为了避免部门分割减弱法律效力，设立的反垄断执法机关应该是独立、权威的。2005年时她向《中国新闻周刊》说：《反垄断法》与其他法律制度不同，它的任务不仅是要同大企业集团或者垄断企业限制竞争的行为作斗争，而且还要同政府滥用行政权力限制竞争的行为作斗争，这就要求执法机关具有相当大的独立性和足够大的权威性。
三机构合并发生在《反垄断法》颁布实施10周年的时候。
2018年，国务院机构改革，依据《国务院机构改革方案》，国家市场监督管理总局组建，其目的就是整合三家反垄断执法机构的职责，承担反垄断统一的执法职能。
2018年4月10日国家市场监管总局正式挂牌，2019年3月，经过11个月的网站建设，国家市场监督管理总局反垄断局官网正式上线。但目前这个网站信息仍然不多，案件公示仅展示了2020年10月至12月的。
关于职能，反垄断局的官网介绍了九点：
可以看出，反垄断局的工作
2018年《反垄断法》实施十周年时，除了三个机构被合并，即将进行实施十年来第一次修订的消息也被官方证实。
国家市场监管总局副局长甘霖说，随着中国经济社会快速发展，全球经济环境发生变化，2008年的《反垄断法》当中部分条款已经不能完全适应当前和将来的需要，“在修订研究过程中，重点要解决在执法实践中遇到的最迫切问题”。
现行的《反垄断法》共8章57条，常被指立法粗线条，垄断标准的认定也较模糊。
2020年1月2日，国家市场监管总局发布《修订草案》，向社会公开征求意见，2020年1月31日截止。
与“旧法”相比，《修订草案（公开征求意见稿）》首次增加了互联网领域反垄断条款。
*题图购买于视觉中国
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原标题：中国反垄断法回顾和展望——写在中国反垄断法颁布十周年的前夕
北京斐石律师事务所 周照峰博士
《中华人民共和国反垄断法》（“反垄断法”）于2007年8月30日颁布，而恰巧笔者一经2007年底博士论文答辩通过后就回国在美国美迈斯律师事务所的北京代表处从事反垄断法实务工作。作为最早学习反垄断法并在反垄断法生效前就专门从事反垄断法的律师之一，我亲身见证了我国反垄断法从无到有，从新入门的实施反垄断法的国家到全球最重要的三个反垄断法国家和地区的发展历程。有感于此，特写此篇文章以对我国反垄断法的实践和发展进行简单回顾，并对反垄断法的未来进行展望。考虑到反垄断法颁布十周年之日将至，业界会有很多类似的文章，本文着重从律师实务的角度去回顾和展望反垄断法的实施。在本文中，笔者也引用了一些自己以前的一些文章，仅为从侧面论证我国反垄断法的发展对如笔者般专门从事反垄断法实务的律师的影响。
01
短短的十年时间，中国已经发展为全球最重要的三大实施反垄断法的国家和地区之一。虽然取得这样的成就与中国在全球的经济地位的发展密不可分，但这与反垄断执法机构的努力也是分不开的。纵观全球近120年的反垄断法历史，尚未有其他实施反垄断法的国家和地区能够在其反垄断法实施的最初十年即能取得如此骄人的成绩。
纵观中国反垄断法颁布近十年的发展历程可以发现，我国的反垄断法实践就是我国不断提高对反垄断法和竞争政策的重视程度的过程。笔者清晰的记得反垄断法颁布的最初几年，在很多反垄断会议上，反垄断执法人员、学者和律师的争论点尚集中于竞争政策与产业政策何者更为重要的问题。当时，占上风的观点是产业政策更重要。随着改革开放的深入，反垄断法的实施，竞争政策逐渐被放在了于产业政策并重的地位。最近两年，占上风的观点是竞争政策要比产业政策更重要。逐渐地，反垄断法作为经济宪法的特点开始逐渐显现。一个明显的例子是2016年6月14日国务院发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。这个意见本身及其实施就是中国反垄断法和竞争政策发展的一个里程碑。
在本文中全面回顾我国反垄断法颁布近十年来取得的成绩是不现实的。下文只罗列一些笔者感触比较深的事件。但这并不代表其他本文未予提到的事件不重要，只因限于文章篇幅和笔者实践经验的局限，不能在此一一列举评价。
1.1 出台反垄断配套规章和指南
自反垄断法颁布以来，国务院、国务院反垄断委员会（“反垄断委员会“）和三个反垄断执法机构：商务部、国家发展和改革委员会（“发改委”）和国家工商行政管理总局（“工商总局”“）先后出台了一系列配套法规、规章和指南。在反垄断法生效的当天2008年8月1日，国务院就颁布了《国务院关于经营者集中申报标准的规定》。2009年5月反垄断委员会出台了《关于相关市场界定的指南》。商务部迄今为止颁布了12项部门规章来细化经营者集中反垄断审查的执法。发改委在2011年12月29日出台了《反价格垄断的规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》两部配套反垄断法实施的部门规章。这两部规章都是从2012年2月1日起生效的。
2009年工商总局公布了《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》。该规定自2009年7月1日起施行。2010年12月31日工商总局公布了《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》、《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》和《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》。这三个规定都是自2011年2月1日起施行。2015年4月工商总局公布了《关于禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定》。该规定自2015年8月1日起施行。
2012年1月30日，最高人民法院公布了《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》。该规定自2012年6月1日起施行。这是目前知道反垄断诉讼的唯一司法解释。此外，在反垄断委员会的组织安排下，三家反垄断执法机构根据各自的职责积极起草《关于认定经营者垄断行为违法所得和确定罚款的指南》、《关于垄断协议豁免一般性条件和程序的指南》、《关于垄断协议豁免一般性条件和程序的指南》、《关于汽车业的反垄断指南》、《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》和《反垄断案件经营者承诺指南》。这些配套法规、规章和指南有效地保证了我国反垄断法实施。
2016年6月14日，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求建立公平竞争审查制度，以规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。公平竞争审查制度的审查对象为，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称政策制定机关)，这些组织在制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当进行公平竞争审查。目前，中央和一些地方已经开始逐步建立公平竞争审查制度。发改委、商务部和工商总局的相关反垄断执法人员还去地方进行相关调研。尽管，真正有效建立起公平竞争审查制度还需要一段时间，但是这个要求建立公平审查制度的意见本身就是中国反垄断法和竞争政策发展的一个里程碑。
1.2 反垄断执法力度空前
反垄断法颁布十年来，三个执法机构执法成果显著。从反垄断法生效以来截至今年6月30日，商务部审结了1804件经营者集中申报案件，其中27件是附条件批准的，两件是被禁止的，其余都是无条件批准的。从受理案件的数量来看，商务部可能是遥遥领先其他两家反垄断执法机构的。这种现象在反垄断法实施的最初几年尤为明显。但经营者集中反垄断申报和垄断协议/滥用市场支配地位的案件的性质是不同的，不具有可比性。而且，商务部在反垄断法实施前就已经积累了审查经营者集中申报案件的经验。笔者有幸在反垄断法实行前就开始参与经营者集中反垄断申报的项目，期间也发表一些文章。这都得益于商务部积极的执法活动。
根据发改委网站上公开的信息，共有近70个反垄断案子被提及，其中也包括滥用行政垄断的案子。当然，实际上发改委和地方价格部门处理的反垄断案件的数量远远大于这个数字。回顾发改委反垄断执法案件就不得不提到韩国三星、LG，中国台湾地区奇美、友达等六家的液晶面板案。其实严格来讲本案是不能按照反垄断法来处罚的，因为最终被认定的违法行为在反垄断法实施前就已经停止了。但是本案的重要意义在于这是首起与反垄断有关的罚款数额超过一亿元人民币的案件。如此高的罚款数额瞬间提高了企业对反垄断法合规的重视。此后，发改委查处了多起涉及转售价格维持的案件。这些案件也引起了理论界和实务界关于转售价格维持本身是否违法的一些争论。发改委也在不同场合对这种争论给予澄清。不过，笔者认为发改委和法院在如何处理涉及价格转售维持的案件的时候还是逐渐出现分歧。发改委越来越倾向于转售价格维持的行为本身具有排除、限制竞争的效果，因此，不用论证转售价格维持本身是否是垄断协议的问题（根据反垄断法第十三条的规定，只有排除、限制竞争的协议才是垄断协议）。相反，法院认为即便是转售价格维持的协议也要先论证该协议是否因具有排除、限制竞争的效果而被认定为是垄断协议。
浙江保险公司反垄断案是发改委首次全文公开行政处罚决定书的反垄断调查案件。到目前为止，发改委在其网站上共公布了52个由其负责处理的反垄断案件的全文行政处罚决定书，这其中就包括了2015年高通案。2015年2月10日，发改委公布了对全球最大的手机芯片厂商美国高通公司反垄断调查和处罚的结果，责令高通公司停止相关违法行为，处2013年度我国市场销售额8%的罚款，计60.88亿元人民币。这是迄今为止中国反垄断执法机构给单个企业开出的最大罚单。由于罚款数额高，又涉及标准必要专利领域，所以高通案从一开始就备受关注，笔者也曾被多次采访。从某种程度上讲，高通案的确间接地普及了反垄断法。
工商总局处理的反垄断案件数量远不如发改委多。但是，不能单纯按照办案数量来评价工作业绩，毕竟工商总局和发改委处理的反垄断案件类型不一样，在我国涉及价格的违法行为相对比较多。在工商总局查处的案件中，利乐案是很有代表性的。2016年11月16日工商总局对利乐集团（“利乐”）有关企业滥用市场支配地位案件依法作出行政处罚，并于在官网上公布了处罚决定书。依据反垄断法，工商总局责令利乐停止违法行为，包括不得在提供设备和技术服务时无正当理由搭售包材，不得无正当理由限制包材原纸供应商向第三方供应牛底涂布液包白卡纸，不得制定和实施排除、限制包材市场竞争的忠诚折扣；处罚款合计667724176.88元人民币。这个案件历时4年。工商总局在其公布的处罚决定书内容比以往的处罚决定书更为详实，其页数多达47页，这也创造了我国反垄断法颁布十年来反垄断行政处罚决定书页数之最。处罚决定书内容愈发详实也是我国反垄断执法机构执法水平提高的直接表现。
三家执法机构的执法成果是有目共睹的。发改委曾有观点认为，“执法就是最好的普法”。从这个角度上看，企业对反垄断法的重视程度要比反垄断法刚刚颁布时高。以笔者的亲身经历为例，2009年笔者提出给一些国内的企业做反垄断合规培训的时候，感兴趣者寥寥无几。当时企业对反垄断法的认识还停留在经营者集中反垄断申报层面。而笔者现在为企业做的反垄断合规培训已经具体到某一个垄断行为了，而不再是泛泛地讲全部的垄断行为了。
此外，我国法院在反垄断法的发展中发挥了作用。提到反垄断司法活动就不得不提著名的3Q大战了。2012年4月，奇虎公司在广东省高级人民法院对腾讯公司滥用市场支配地位行为提起反垄断诉讼。2013年3月28日广东省高院一审判定腾讯公司不具有市场支配地位，驳回了原告奇虎公司的全部诉讼请求。奇虎公司提起上诉。2014年10月16日上午，最高人民法院在第一法庭公开开庭，对奇虎公司诉腾讯公司的二审案件进行宣判。该案审判长、最高人民法院知识产权庭副庭长王闯针对案件的争议焦点阐述了最高人民法院的意见，并宣布驳回奇虎公司的全部上诉请求，维持一审法院判决。该案件是反垄断法颁布以来第一个也是目前唯一一个由最高人民法院审理的反垄断案件。
另一个著名的反垄断案件就是华为诉IDC案。2011年12月6日，华为向深圳中院起诉IDC公司滥用市场支配地位，主张IDC专利许可设定不公平的过高价格，对条件相似的交易相对人设定歧视性的交易条件。2013年2月，深圳中院的一审裁决支持了华为的主张，判处IDC停止垄断民事侵权行为，并且赔偿华为经济损失费2000万元。IDC不服，上诉至广东高院。后者于2013年10月作出终审，基本维持了一审的裁决。本案是第一起涉及标准必要专利违反反垄断的案件。此后，法院又陆续受理了一些此类案件。一时间使得标准必要专利领域中的反垄断违法风险成为业界关注的重点。这种现象在高通案中达到了高峰。此后，笔者个人感觉最近一两年标准必要专利的案子开始逐渐降温。当然，这只是笔者个人感受。
1.3执法透明度不断加强
根据反垄断法第三十条的规定，商务部只有义务公开其禁止经营者集中的决定和对经营者集中附加限制性条件的决定。从2012年11月起，商务部开始定期公布对经营者集中没有附加限制性条件的案件信息。这不是其在反垄断法上的义务。但是，这些信息的公开无疑增加了经营者集中方面反垄断执法的透明度。所以，这种做法是值得称赞的。
反垄断法本身并没有要求非经营者集中案件的决定需要公开。但是在实践中，发改委和工商总局都已经做到公开其处罚决定。而且，处罚决定的内容越来越丰富。尤其是工商总局的处罚决定书非常丰富。这可能与其查处的案件相对比较少有一定关系。无论如何，执法机关公开其处罚决定的做法都是值得称赞的。这些决定有利于企业理解和把握反垄断法的执法标准，调整其商业决策和行为，以达到合规的目的。而且，公开处罚决定也有利于普及和宣传反垄断法。这也体现出上文所说的“执法就是最好的普法”。
1.4 引入简易程序
在反垄断法实施后的第七年，2014年2月商务部颁布《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》。第一个适用简易程序的案子是罗尔斯-罗伊斯控股公司拟收购罗尔斯罗伊斯动力系统控股公司单独控制权。能够在这么短的时间出台简易程序本身就是中国反垄断法执法史上一件值得骄傲的事情。比较欧盟的反垄断法历史，欧盟委员会也是在实践了10年后才出台简易程序的。这足见我国反垄断执法者的能力。
简易程序的出台减少了企业申报材料的提交数量，而且大大节省了企业等待审批的时间。简易程序的出台也有利于商务部节省宝贵的人力资源，能够更好地集中精力审查重点案件。
1.5国际合作
我国三家反垄断执法机构同一些国家和地区，如美国、欧盟和英国等签订了谅解备忘录。以发改委和英国公平交易局的合作备忘录为例，该谅解备忘录约定，发改委和英国公平交易办公室将在各自国家法律允许的范围内，交流与竞争相关的政策、法律法规方面的信息，以及立法和执法情况；交流关于各自国家的竞争制度方面的信息，分享在解决市场问题和鼓励企业守法方面的最佳做法、知识和技巧。这些备忘录为我国反垄断执法机构与国外反垄断执法机构的合作奠定了法律基础。通过这些谅解备忘录，我国反垄断执法机构可以加强与国外反垄断执法机构的合作并分享实践经验，切实提高我国反垄断执法能力。
此外，三家执法机构还定期选派人员到一些国家的反垄断执法机构进行交流学习。这些合作对提高我国反垄断执法水平是有积极影响的。同时，三家执法机构也经常与一些国外反垄断执法机构组织反垄断的研讨会。例如，发改委与欧盟竞争总司联合举办反价格垄断国际研讨会。此外，三家执法机构也经常选派人员参加各种国际性的反垄断法会议，如美国律师协会每年春季举办的反垄断会议，并且做主旨发言。这些发言有利于向国际社会解释我们的反垄断执法原则，在国际层面上宣传中国反垄断法。
02
我国反垄断法在执法方面的发展，在国际上虽未必是绝后的，但应是空前的。但这并不能掩盖我国反垄断法及其实施过程中存在的不足。提出这些不足的目的不是批评，仅是希望我们的反垄断法能更好地发展。毕竟我国的反垄断法实践的时间还比较短，尤其跟美国这类已有近120年反垄断执法历史的国家相比，所以存在一定的不足是很正常的事情。下面是笔者对我国反垄断法存在的不足之处的一些归纳。当然，这仅是一家之言。
2.1 执法机构的合并
相比而言，绝大多数反垄断国家和地区仅有一家执法机构，我国目前的三家反垄断执法机构还是比较特殊的。当然，形成三家机构执法的格局是有历史原因的，也不可否认三家机构执法的格局从某种程度上的确加强了执法机构间的内部良性竞争，提高了我国反垄断法的执法活跃度。但是，从长远看，笔者还是认为有必要研究合并三家执法机构。首先，合并可以集中力量办大事，尤其是目前三家执法机构都面临人员短缺的局面，受制于编制的限制，这个问题在过去的十年没有得到根本性的解决。因此，合并三家机构会从很大程度上解决人员不足的问题。其次，可以避免不同执法机构在执法尺度和执法原则上可能存在的差异。虽然目前三家执法机构有很好的沟通机制，而且又是反垄断法颁布的前十年，这方面的问题不会很明显。但是，随着反垄断执法逐渐进入深水区，需要调查的案件越来越复杂，上述问题将不可避免。当然，合并三家机构是大工程，而且涉及到的问题不仅仅是反垄断法层面。所以，笔者在此只是提一点个人愿景而已。
2.2 继续提升执法的透明度
这是个老生常谈的问题。客观说，反垄断执法机关执法方面的透明度是走在中国其他政府部门的前面的。尽管如此，反垄断执法的透明度还是有提高的空间的。毕竟反垄断处罚力度非常大，执法的透明也有利于普法。具体而言，笔者希望商务部参考欧盟的做法，公开更多的无条件批准项目的信息。例如，可以包括申报、立案、批准的具体时间，还有涉及的相关市场等信息。需要明确的是公布这些信息不是现行反垄断法上执法机关的义务。
目前已经公开的关于垄断协议和滥用市场支配地位的决定内容越来越丰富了。不过相比于欧盟和美国的决定和判决还是显得有点单薄。对于涉嫌违法行为的认定部分还是不够详实，毕竟很多案件都是涉及几亿元罚款的。当然，笔者理解这也是需要时间的，好的处罚决定书也是需要经验积累的，也不可能一促而就。
2.3 罚款数额
按照反垄断法第四十八条的规定，达到经营者集中申报标准而不进行申报的，企业会面临最高不超过五十万元的罚款。欧盟对于这类违法行为的处罚标准是上一年度营业额的1-10%。在实践中，由于违法成本低，所以有些达到申报标准的集中并没有向商务部进行申报。因此，希望未来修改反垄断法能够提高对不履行申报义务的经营者集中案件的处罚额度。
根据反垄断法第四十六和四十七条的规定，实施垄断协议和滥用市场支配地位的行为可能会被处以上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。这一规定与欧盟的相关规定是一样的。但在实践中，欧盟委员会将营业额的范围定义为全球营业额，而中国的执法机构将其定义为相关营业额。这样一来，罚款的基数就大大减少了。当然，执法机构也多次给出了这类做法的理由。但笔者想强调的是，纵观全球的反垄断罚款力度以欧盟为最。相比欧盟委员会，美国反托拉斯执法机构的处罚力度是相对比较小。造成这种结果有很多原因。其中之一就在于欧盟委员会没有刑事处罚的权利。违反欧盟反垄断法不会面临刑事处罚。而违反美国反托拉斯法将有可能会面临牢狱之灾。为了加大反垄断法的威慑性，欧盟委员会不得不在营业额的计算范围上做文章。同样，违反中国反垄断法实施垄断协议也不会面临牢狱之灾，那么如果执法机构再把营业额的范围缩小，无疑会削弱反垄断法的威慑力。尽管笔者同意执法机构一再强调的罚款不是目的，但是如果没有高额罚款作为威慑，中国反垄断法就没有其他威慑手段了，除非将违反反垄断法写入刑法。在违反反垄断法入刑前，还是不建议放弃将营业额的基数扩大。
2.4 目前的经营者集中反垄断申报标准过低
目前的反垄断申报标准是依据2007年以前的经济数据统计的，已经十年过去了，CPI已经涨了很多了。中国的GDP也从2007年的246619亿元增长到2016年的744127亿元。很明显现在的标准过低。经营者集中反垄断申报的标准过低，会导致很多不需要申报的交易因达到标准而进行申报。这样的直接后果就是申报数量增加。尽管经历了近10年的发展，商务部反垄断局仍然面临办案人员不足的问题。那么大量的申报无疑加重了他们的工作量。不必要的申报无疑加重了申报企业的负担，同时也加重了商务部反垄断局工作人员的审核负担。
2.5 普通经营者集中申报案件的审查时间过长
从2014年开始我们有了简易申报程序，绝大部分适用简易程序的案件的审批都是在第一阶段完成的。但是，实践中还是会有一些交易不适用简易程序，而不得不适用普通程序。实践中，大部分适用普通程序的申报都不会在第一阶段审批。当然，笔者目前没有具体数据。但是笔者亲身参与的申报案件有30多个，只有两个是在第一阶段批准的。实践中，一般都是第一阶段审查不完就进入第二阶段，即便市场份额不高，不会产生排除、限制竞争的影响。笔者曾与一些参与反垄断法立法的学者沟通过。其中有学者认为第一阶段和第二阶段适用的情形是不同的，不是第一阶段审查不完就进入第二阶段，否则反垄断法就没有必要区分第一阶段和第二阶段了。笔者完全理解这位学者的观点。欧盟反垄断法关于经营者集中审查的第一阶段和第二阶段的划分就是根据案件对竞争影响的不同来区分的。而且，欧盟高达90%的普通程序的申报可以在第一阶段批准。笔者多次参加多国经营者集中反垄断申报案件，电话会议时，当欧盟的反垄断法律师明确告诉客户可以拿到欧盟审批的预计时间之时，作为中国反垄断法律师的笔者就很无奈。但是这也不能妄议我国的反垄断执法机关，所以只能在会议上解释说我们的执法机关人手不够，而且，我国也有自己的规定和国情。不过，相对可预期的审批时间对于企业的商业计划是非常重要的。商场如战场，时间对于他们来说真的意味着金钱。当然，笔者也非常理解执法机关的难处，毕竟人手不够，而且，刚开始实施反垄断法时其经验也有限。尽管如此，笔者还是希望执法机关未来能够尽可能在第一阶段审查批准适用普通程序的申报案件。
2.6继续完善申报表格
是否可以考虑删除“本项交易的合规性及集中各方在中国境内的合规性”这一项。我国的经营者集中反垄断申报表跟欧盟的Form CO很像。不过，欧盟反垄断法没有上面提到的合规要求。当然，我们没有必要一味简单效仿国外。但是，笔者认为该项要求与反垄断审查没有实质关系。毕竟企业过去的经营行为是否合法有相关机关会处理，这与反垄断的审查并无直接关系。而且，正是由于这个规定，使得商务部在受理一些集中申报时会受到掣肘。例如，在受理VIE架构的申报时面临的两难情况。VIE结构之所以跟中国的经营者集中反垄断审查扯上关系完全是由于经营者集中反垄断申报表关于“本项交易的合规性及集中各方在中国境内的合规性”的要求。根据该要求，申报人需要“确认集中各方及其关联企业在中国是否存在既往的涉及实体设立、经营管理、外资审批和行业准入监管等方面的未决问题和合规性问题”。这就使得商务部无法受理涉及VIE结构的并购项目的申报。但卖方是VIE结构的并购项目除外，因为根据经营者集中反垄断申报表的要求，只有集中方才需要确认其本身及其关联企业“在中国是否存在既往的涉及实体设立、经营管理、外资审批和行业准入监管等方面的未决问题和合规性问题”。而根据经营者集中反垄断申报表的要求，“在经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响的情况下，取得控制权或能够施加决定性影响的经营者和目标经营者为参与集中的经营者“。简言之，就是在收购项目中，买方和目标企业是集中方，而卖方则不是集中方，因此，也就不需要在经营者集中反垄断申报表中确认其经营行为是否合法了。也正是因为这个原因，沃尔玛公司收购纽海控股33.6%股权（”沃尔玛/1号店“）项目被商务部受理并且被有条件批准。因为在沃尔玛/1号店项目中，只有卖方存在VIE结构。
03
专业化
品牌化
国际化
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2021年10月21日，国家市场监督管理总局官方微信【市说新语】转发了新华社文章《
》，对《反垄断法》修正草案的部分内容进行了概要介绍，但还没能发布《反垄断法》修正草案全文，也还没能公开市场监管总局局长张工受国务院委托向会议所作的反垄断法修正草案说明全文。
此前，笔者在《
》中提到过，2007年8月30日《反垄断法》颁布当日，参加记者招待会的记者和其他公众一样，都没能事先看到《反垄断法》草案在立法表决前、后的版本，以及参与审议工作的全国人大常委会代表的审议意见，尤其是对个别条款持不同意见的少数派意见。
笔者曾经在知乎专栏中整理过《
》供中外媒体记者、国内外研究人员参考。
根据笔者个人的判断，《反垄断法》作为一部重要的法律，其修订频次低，修改范围大，影响企业广，所以会在修订过程中至少经过三次审议，且不排除两次审议中间会间隔较长时间。
按照最快的进度，每两个月审议一次，2021年10月第一次审议，2021年12月第二次审议，2022年2月第三次审议通过。但是，考虑到每次审议后，对修正草案的修改也需要进行广泛调研，所以可能不会按照这个节奏这么快审议通过，而是可能会推迟到2022年10月审议通过，甚至不排除拖至2023年才能审议通过，进而兼顾欧美相关立法进程。
另外，考虑到审议通过后，还需要预留一定过渡期，所以即便2022年2月第三次审议通过《反垄断法》修正草案，那么也不排除要等到2023年1月1日修正草案才能正式生效。
综上，笔者预见的一个《反垄断法》修法节奏是：2021年10月第一次审议，2022年4月或6月第二次审议，以便兼顾全国两会代表的反馈意见，2022年10月第三次审议通过对《反垄断法》的修订。
由于2008年8月1日至2020年11月以前，国内互联网行业绝大多数涉及VIE架构的企业都没有对这期间开展的经营者集中（并购、合营企业新设、通过少数参股或交叉参股获得被投资企业共同控制权）进行事前的反垄断申报，也没有被原商务部反垄断局、国家市场监督管理总局事后查处，导致在互联网行业形成了一个庞大的未依法申报就实施经营者集中的“堰塞湖”。这其中所涉的案件，据笔者保守估计可能达到上千个。如果算上未达到申报标准但可能严重影响市场竞争的经营者集中案件，则可能会更多一些，但不会多很多。
考虑到现行《
》第四十八条规定对未依法申报的经营者集中案件上限罚款只有50万元，相比动辄几十亿、几百亿的交易标的，几乎微不足道。所以国内互联网企业始终没有动力集中补报。即便补报了，由于国家市场监督管理总局反垄断局的编制太少，执法力量有限，短期内也无法处理过去13年积累的上千个未依法申报的经营者集中案件，并确保都能够对它们逐一进行深入、严格的审查，并向外界公开个案所涉市场竞争环境的评估细节（相关批评参见《
》）。
实际上，早在2007年《反垄断法》起草时，就有学者公开指出，对未依法申报的经营者集中案件上限罚款只有50万元是错误的。
2007年6月27日《国际金融报》记者第2版发表了记者宋璇的报道《反垄断法二审的三个疑问》（
），其中提到：
遗憾的是，回顾过去2007年、2008年国内主流反垄断法学者的文章和接受记者采访时发表的观点，鲜有人和张学森一样对上述罚款金额过低的问题提出质疑。
《反垄断法》2008年8月1日生效后，原商务部反垄断局直到2014年12月2日才首次通过公开《
》披露第一个未依法申报就实施经营者集中行为被处罚的个案。
那么，试问2008年8月1日至2014年12月2日期间，到底有多少未依法申报就实施的经营者集中案件？哪些被调查了？哪些被处罚了，但没有公开？在没有公开处罚和调查的情况下，是否会为反垄断执法人员贪腐寻租留下空间？遗憾的是，原商务部反垄断局从未对此作出过说明。那么，在原商务部反垄断局持续多年有官员离职去律所、企业的背景下，如何不让外界以及纪委担忧反垄断执法机构内外勾结的问题呢？（相关讨论参见《
》）
不过，根据2020年初
第五十五条，对未依法申报的经营者集中行为的罚款有望提高到上一年度销售额百分之十以下。
所以，许多互联网企业及反垄断律师，很关心《反垄断法》何时修订完成，修订后的《反垄断法》何时生效，以及如何安排过渡期间，未依法申报经营者集中案件的处罚方案。
未来新修订的《反垄断法》生效后，应当也会对其生效前提交的补报案件按照旧法来处罚，对其生效后才补报、才发现的未依法申报的经营者集中案件才按照新法来处理。
不过，一如笔者2018年在澎湃新闻发表的
介绍的那样，我国反垄断执法机构在经营者集中反垄断审查领域的透明度很低，尽管笔者曾经多次向原商务部反垄断局提出改善执法透明度的建议，如2017年的公开信《
》，并在近期向国家市场监督管理总局反垄断局提交了《
》），但是截至目前实质性的改善仍旧几乎没有。
可选择的方案可以包括：
1、按自然日计算固定比例的罚款，如对未依法申报就实施的经营者集中，从实施之日起，每天罚款为违法者上年度全年销售额的万分之五，或者千分之一，从而倒逼经营者即便是迫不得已需要“抢跑”，也不得不及时考虑补报；
2、对未批准就实施的经营者集中行为存续期间，参与经营者集中的各方实施的各种垄断协议、滥用市场支配地位行为，仍按照《反垄断法》对垄断协议、滥用市场支配地位行为的罚则来处罚，并没收违法所得。
以上是笔者个人管见，供大家参考。
最后，一如笔者在《
》末尾强调的那样，笔者再次呼吁我国立法者提高立法、修法的透明度，同时会同网信办及其他有关部门，共同警惕和防范企业通过收买媒体、学者，用似是而非、混淆视听的观点，不正当地影响和误导《反垄断法》修订。
资本通过影响立法来维护、牟取垄断利润、严重危害市场竞争秩序的现象，可能严重危及我国国计民生和后世子孙的福祉，产生难以估量的深远影响，并败坏我国法学界的学术风气，绝不应当发生在我们共同的祖国。
【延伸阅读】